第十二章 农业推广的宏观环境

国际农业推广改革中的结构分权

分权是指计划、投资、决策和管理等职能及制度安排从中央政府及其所属机构转移到地方基层组织、政府下属单位、半自主性质的公共机构、区域发展组织、专业化的职能权力机构或非政府组织。

其实，对推广管理而言，分权并非新鲜事。历史上有很多国家早就是分权体系，例如加拿大、德国、印度、美国等。而有些国家原来是中央控制的，但近年来也逐步实行分权战略，例如澳大利亚、哥伦比亚、墨西哥、荷兰、英国等。

分权通常是同减轻财政负担及其他压力联系在一起的。

各种负担与压力促使人们进行以下4个方面的思考：

　（1）减少公共支出；

　（2）改变税收政策；

　（3）对政府推广服务引入收费做法即成本补偿制度；

　（4）在一些可以获得私人部门提供服务的领域撤去政府的推广服务。

20世纪80年代以来国际农业推广改革中的分权战略主要有 3种政策取向：

　（1）通过改革财政与投资制度来分解费用负担（例如成本补偿）；

　（2）通过结构调整来分解中央政府的推广职责；

　（3）通过用户参与促使其承担责任并实现推广项目的分权管理。

具体在各个国家有不同的做法，比如在中央集权制国家和联邦制国家之间推广结构分权的实现形式就有明显的不同。

在集权制下分权的主要形式及其具体做法是：

　（1）权力分散，即中央政府的权力通过财政转移、地方合作、区域管理、省级发展计划等途径部分地分散给下属各分支机关，例如比利时、英国、印度尼西亚等；

　（2）二元结构，即权力由政府和农民组织共享（如挪威和瑞典），或中央政府与地方农民协会等实体合作（如日本、韩国和台湾省）；

　（3）权力转移，即投资和管理权部分或全部转移到地方政府，或者把权力转移给农民协会，如丹麦、芬兰和法国；

　（4）授权，即将权力授给私人实体或独立的附属机构；

　（5）商业化，即权力由政府的商业化代理机构享有，如新西兰；

　（6）私有化，即政府放弃对农业推广的投资管理权，将权力大部分或全部转移给私人部门，这种做法在一定程度上减轻了政府的财政负担，同时提高了推广服务的效率与效益。

在联邦制下分权的主要形式及其具体做法是：

　（1）集权联邦制，权力主要由联邦政府控制，如澳大利亚，墨西哥和巴基斯坦；

　（2）二元联邦制，权力由联邦政府和省（州）共享，如加拿大、德国和印度；

　（3）合作联邦制，权力由联邦、州、地方政府共享，如巴西、瑞士和美国。

　除了这三种做法外，在实践中联邦制政府也会采取授权、私有化、商业化等措施，或者制定与集权制政府的措施相类似的其他策略。

在所有分权措施中，值得一提的是私有化与商业化，这是分权的极端形式。目前世界上有许多国家农业推广机构实行了一定程度的私有化与商业化。

严格地说，私有化与商业化是不同的。

　私有化是指将有关农业推广资助和服务提供方面的全部或大部分责任与权力转移给私人实体，政府仅具备部分管理性职责。

　推广活动的商业化是指原先由政府无偿提供的服务，现在由用户支付费用。通过商业化的做法鼓励农业科研及推广部门寻找客户与市场，以弥补财政资金削减后的经费缺口。

推广的私有化与商业化能大大调动推广人员的积极性，充分利用资源，使推广工作更具针对性，从而提高效率与效益。

但也有不足之处。主要在于：

　（1）各推广机构之间的高度竞争可能导致推广机构信息交流功能大大降低；

　（2）用户同推广机构与人员之间的“买卖”关系会降低用户反馈信息的积极性；

　（3）私有化后的推广机构面对市场经济环境，提供服务时要追求利润最大化，因而会忽略推广在能源、环境、人力资源培训等方面的服务功能；

　（4）贫困的农民可能难以支付购买服务所需要的费用。